来源：中国新闻周刊
较大区域的行政区划调整，已按下暂停键多年。但最近，情况发生变化。
重庆官方最近宣布了经党中央、国务院批复的重大行政区划调整：依托两江新区国家级新区，撤销江北区、渝北区，设立两江新区。新设立的两江新区管辖原江北区全境、原渝北区（不含北部五镇）以及从北碚区划入的部分街道与镇。
两江新区是我国第三个、内陆第一个国家级开发开放新区，2010年6月18日挂牌，而新设立的两江新区则成为一个行政区。
此前，上海浦东新区、天津滨海新区均实现了从功能区转变为行政区。重庆之外，类似两江新区的功能区在长沙（湘江新区）、南京（江北新区）、成都（天府新区）等城市也存在。此次重庆两江新区作为行政区的设立，释放了哪些信号？业内专家认为，两江新区转设的“问题导向”改革路径，比如解决空间碎片化、产业协同低效等问题，对于其他城市具有可复制性经验。
功能区到行政区
要理解重庆此次区划调整，需厘清功能区与行政区之间的异同。
据了解，原两江新区功能区批复区域位于长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、北碚区、渝北区三行政区的部分区域，面积约1200平方公里，常住人口333万，其中直管区面积638平方公里、人口108万。
此次调整后，两江新区由功能区变为行政区，管辖范围基本覆盖此前批复区域，且有所扩大。新的两江新区辖31个街道、11个镇，面积约1360平方公里，人口约352万。
国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员金田林对中国新闻周刊表示，功能区和行政区在定位及职能上存在差异。功能区（如国家级新区）以经济发展和产业集聚为核心使命，实行灵活高效的管理体制；而行政区承担全面经济社会管理职能，包括公共服务、民生保障、社会治理，管理体系更完整，更强调统筹与可持续发展。
中国商业经济学会副会长宋向清指出，功能区往往是为特定经济目标设立的政策试验田，具有“政策飞地”属性。空间上通常呈跨行政区的碎片化形态，如两江新区原覆盖江北区、渝北区和北碚区部分街道，导致规划割裂。而行政区为法定行政区划，拥有完整治理权，能统筹土地出让、城市规划、公共服务等资源。
两江新区调整后在治理体系上将发生结构性变化，治理模式将由原先“1+3”的较松散协作（两江新区管委会+3个行政区）转为统一行政区，解决多头管理问题。同时，新设立的两江新区还具备政策叠加效应：作为行政区，其可同时享受国家级新区（含自贸区政策）和行政区的双重政策优势，整合税收和土地政策，吸引更多金融机构落户。
据悉，新两江新区GDP达5200亿元，人口352万，面积1360平方公里。
“调整后，两江新区将成为中西部首个经济强区，可集中调配土地、资金等要素，支撑产业升级。”宋向清表示。
财权自主与产业协同
业内人士普遍认为，此轮两江新区由功能区转为一级行政区，与促进产业发展协同息息相关。独立财权、避免重复建设、推动产业协同是关键。
《重庆日报》近期报道，“经过十多年发展，原有空间范围内条块分割、职责边界不清的粗放管理带来了空间碎片零散、管理重叠与管理真空并存的状况，理顺开发区与行政区管理体制机制愈发迫切”。
宋向清表示，功能区的管理权限多由管委会行使经济审批权，但缺乏社会管理职能（如教育、医疗、公安等），依赖周边行政区协同；财政机制上，税收分成灵活但财政独立受限。相较而言，行政区享有财政自主权：税收按中央、省、市、区固定比例分成，财政预算可自主支配。
行政区属性有助于破解产业协同瓶颈，消除同质化竞争，提高要素配置效率。
赛迪顾问县域经济研究中心首席分析师杨文学认为，赋予两江新区行政区职能，有利打破行政区划壁垒，聚合产业资源，统筹产业链协同升级，促进科创资源整合。整合后的两江新区将进一步巩固提升其作为重庆经济“压舱石”的作用。
近年来，两江新区正处于工业投资快速增长期。今年上半年，技改投资达44.3亿元，占工业投资比重31.8%，高出全市40.4个百分点。
例如，6月由宁德时代和赛力斯联合打造的CTP（Cell To Pack，即将电芯直接组装成电池包的技术）电池生产线正式投产，标志着宁德时代在重庆本地化的开始，采用先进智能化、数字化生产线。不久前4月，该厂发布了全球最大一体化压铸镁合金车体，取得48项技术攻关成果，其中12项为行业“从0到1”的关键技术突破。
业内普遍认为，产业转型升级关键期对人才吸引要求更高，需为人才和企业提供更优质公共服务。
金田林指出，此次调整实质是拆除了体制机制上的“篱笆墙”，实现产业布局、城市建设、公共服务统一规划，避免碎片化；“管理一个口”让企业办事更顺畅；“服务一站式”让员工落户、子女教育等得到更完整保障。
可复制吗？
随着重庆两江新区成功转设行政区，其他大中城市的部分功能区，如长沙湘江新区、南京江北新区、成都天府新区等，是否也迎来了转设行政区的机遇？
杨文学分析，除上海浦东新区、天津滨海新区外，苏州高新区（虎丘区）、无锡高新区（新吴区）、乌鲁木齐高新区（新市区）等已实现特殊功能区与行政区合一，但整体比例不高，缺乏普遍性。
业内人士认为，功能区转设行政区需满足一定条件。
宋向清指出，转设通常需满足三大核心条件：第一，经济规模达标，参考浦东、滨海、两江经验，GDP约需突破5000亿元；第二，存在严重条块分割、管理效率低下问题，如武汉长江新区需整合跨区土地审批流程；第三，需有强有力的行政支持和改革意愿，行政区划调整必须经国务院批复。
金田林补充，关键还包括经济总量、人口规模、产业复杂度达到一定水平，且原“区套区”模式带来管理矛盾和壁垒，必须具备战略需求，升级须符合国家区域大战略，服务于城市群、都市圈建设等更高层目标。他指出，两江新区调整虽非孤例，浦东新区、滨海新区先前已有先导经验。
他认为：“条件成熟时，功能区向行政区转型是优化治理体系、提升发展质量的有效路径，未来可能成为部分发达地区功能区改革方向。”
宋向清总结：“两江新区既是特殊案例，也具有可复制性。特殊性体现在重庆作为直辖市，行政区划调整程序相对简化；可复制性体现在其‘问题导向’改革路径，解决空间碎片化、产业协同低效等问题，对其他城市具有参考价值。对于东部成熟新区，如青岛西海岸新区（2024年GDP超5261亿元）可能优先转设，以应对长三角、京津冀竞争。”
记者：赵越
https://news.sina.com.cn/c/2025-11-15/doc-infxnrzu3243758.shtml
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